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国务院 关于促进光伏产业健康发展的若干意见

浏览次数: 日期:2017-05-03

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  发展光 伏产业对调整能源结构、推进能 源生产和消费革命、促进生 态文明建设具有重要意义。为规范 和促进光伏产业健康发展,现提出以下意见:
  一、充分认 识促进光伏产业健康发展的重要性
  近年来,我国光 伏产业快速发展,光伏电 池制造产业规模迅速扩大,市场占 有率位居世界前列,光伏电 池制造达到世界先进水平,多晶硅 冶炼技术日趋成熟,形成了 包括硅材料及硅片、光伏电池及组件、逆变器 及控制设备的完整制造产业体系。光伏发 电国内应用市场逐步扩大,发电成本显著降低,市场竞争力明显提高。
  当前,在全球 光伏市场需求增速减缓、产品出口阻力增大、光伏产 业发展不协调等多重因素作用下,我国光 伏企业普遍经营困难。同时,我国光 伏产业存在产能严重过剩、市场无序竞争,产品市 场过度依赖外需、国内应 用市场开发不足,技术创新能力不强、关键技 术装备和材料发展缓慢,财政资 金支持需要加强、补贴机制有待完善,行业管理比较薄弱、应用市 场环境亟待改善等突出问题,光伏产 业发展面临严峻形势。
  光伏产 业是全球能源科技和产业的重要发展方向,是具有 巨大发展潜力的朝阳产业,也是我 国具有国际竞争优势的战略性新兴产业。我国光 伏产业当前遇到的问题和困难,既是对 产业发展的挑战,也是促 进产业调整升级的契机,特别是 光伏发电成本大幅下降,为扩大 国内市场提供了有利条件。要坚定信心,抓住机遇,开拓创新,毫不动 摇地推进光伏产业持续健康发展。
  二、总体要求
  (一)指导思想。
  深入贯 彻党的十八大精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,创新体制机制,完善支持政策,通过市 场机制激发国内市场有效需求,努力巩固国际市场;健全标准体系,规范产业发展秩序,着力推 进产业重组和转型升级;完善市场机制,加快技术进步,着力提 高光伏产业发展质量和效益,为提升 经济发展活力和竞争力作出贡献。
  (二)基本原则。
  远近结合,标本兼治。在扩大 光伏发电应用的同时,控制光伏制造总产能,加快淘汰落后产能,着力推 进产业结构调整和技术进步。
  统筹兼顾,综合施策。统筹考 虑国内外市场需求、产业供需平衡、上下游协调等因素,采取综 合措施解决产业发展面临的突出问题。
  市场为主,重点扶持。发挥市 场机制在推动光伏产业结构调整、优胜劣汰、优化布 局以及开发利用方面的基础性作用。对不同 光伏企业实行区别对待,重点支持技术水平高、市场竞 争力强的骨干优势企业发展,淘汰劣质企业。
  协调配合,形成合力。加强政 策的协调配合和行业自律,支持地 方创新发展方式,调动地方、企业和 消费者的积极性,共同推 动光伏产业发展。
  (三)发展目标。
  把扩大国内市场、提高技术水平、加快产 业转型升级作为促进光伏产业持续健康发展的根本出路和基本立足点,建立适 应国内市场的光伏产品生产、销售和服务体系,形成有 利于产业持续健康发展的法规、政策、标准体系和市场环境。2013—2015年,年均新 增光伏发电装机容量1000万千瓦左右,到2015年总装机容量达到3500万千瓦以上。加快企业兼并重组,淘汰产品质量差、技术落后的生产企业,培育一 批具有较强技术研发能力和市场竞争力的龙头企业。加快技 术创新和产业升级,提高多 晶硅等原材料自给能力和光伏电池制造技术水平,显著降 低光伏发电成本,提高光伏产业竞争力。保持光 伏产品在国际市场的合理份额,对外贸 易和投融资合作取得新进展。
  三、积极开 拓光伏应用市场
  (一)大力开 拓分布式光伏发电市场。鼓励各 类电力用户按照“自发自用,余量上网,电网调节”的方式 建设分布式光伏发电系统。优先支 持在用电价格较高的工商业企业、工业园 区建设规模化的分布式光伏发电系统。支持在学校、医院、党政机关、事业单位、居民社 区建筑和构筑物等推广小型分布式光伏发电系统。在城镇 化发展过程中充分利用太阳能,结合建 筑节能加强光伏发电应用,推进光 伏建筑一体化建设,在新农 村建设中支持光伏发电应用。依托新能源示范城市、绿色能源示范县、可再生 能源建筑应用示范市(县),扩大分 布式光伏发电应用,建设100个分布 式光伏发电规模化应用示范区、1000个光伏 发电应用示范小镇及示范村。开展适 合分布式光伏发电运行特点和规模化应用的新能源智能微电网试点、示范项目建设,探索相 应的电力管理体制和运行机制,形成适 应分布式光伏发电发展的建设、运行和消费新体系。支持偏 远地区及海岛利用光伏发电解决无电和缺电问题。鼓励在城市路灯照明、城市景 观以及通讯基站、交通信 号灯等领域推广分布式光伏电源。
  (二)有序推 进光伏电站建设。按照“合理布局、就近接入、当地消纳、有序推进”的总体思路,根据当 地电力市场发展和能源结构调整需要,在落实 市场消纳条件的前提下,有序推 进各种类型的光伏电站建设。鼓励利 用既有电网设施按多能互补方式建设光伏电站。协调光 伏电站与配套电网规划和建设,保证光 伏电站发电及时并网和高效利用。
  (三)巩固和拓展国际市场。积极妥 善应对国际贸易摩擦,推动建 立公平合理的国际贸易秩序。加强对话协商,推动全球产业合作,规范光 伏产品进出口秩序。鼓励光 伏企业创新国际贸易方式,优化制造产地分布,在境外 开展投资生产合作。鼓励企业实施“引进来”和“走出去”战略,集聚全球创新资源,促进光 伏企业国际化发展。
  四、加快产 业结构调整和技术进步
  (一)抑制光 伏产能盲目扩张。严格控 制新上单纯扩大产能的多晶硅、光伏电池及组件项目。光伏制 造企业应拥有先进技术和较强的自主研发能力,新上光 伏制造项目应满足单晶硅光伏电池转换效率不低于20%、多晶硅 光伏电池转换效率不低于18%、薄膜光 伏电池转换效率不低于12%,多晶硅 生产综合电耗不高于100千瓦时/千克。加快淘汰能耗高、物料循环利用不完善、环保不 达标的多晶硅产能,在电力 净输入地区严格控制建设多晶硅项目。
  (二)加快推 进企业兼并重组。利用“市场倒逼”机制,鼓励企业兼并重组。加强政策引导和推动,建立健 全淘汰落后产能长效机制,加快关 停淘汰落后光伏产能。重点支持技术水平高、市场竞 争力强的多晶硅和光伏电池制造企业发展,培育形 成一批综合能耗低、物料消耗少、具有国 际竞争力的多晶硅制造企业和技术研发能力强、具有自 主知识产权和品牌优势的光伏电池制造企业。引导多 晶硅产能向中西部能源资源优势地区聚集,鼓励多 晶硅制造企业与先进化工企业合作或重组,降低综合电耗、提高副 产品综合利用率。
  (三)加快提 高技术和装备水平。通过实 施新能源集成应用工程,支持高 效率晶硅电池及新型薄膜电池、电子级多晶硅、四氯化 硅闭环循环装置、高端切割机、全自动丝网印刷机、平板式镀膜工艺、高纯度 关键材料等的研发和产业化。提高光伏逆变器、跟踪系统、功率预测、集中监 控以及智能电网等技术和装备水平,提高光 伏发电的系统集成技术能力。支持企 业开发硅材料生产新工艺和光伏新产品、新技术,支持骨 干企业建设光伏发电工程技术研发和试验平台。支持高 等院校和企业培养光伏产业相关专业人才。
  (四)积极开展国际合作。鼓励企 业加强国际研发合作,开展光伏产业前沿、共性技术联合研发。鼓励有 条件的国内光伏企业和基地与国外研究机构、产业集 群建立战略合作关系。支持有 关科研院所和企业建立国际化人才引进和培养机制,重点培 养创新能力强的高端专业技术人才和综合管理人才。积极参 与光伏行业国际标准制定,加大自 主知识产权标准体系海外推广,推动检 测认证国际互认。
  五、规范产业发展秩序
  (一)加强规 划和产业政策指导。根据光 伏产业发展需要,编制实 施光伏产业发展规划。各地区 可根据国家光伏产业发展规划和本地区发展需要,编制实 施本地区相关规划及实施方案。加强全 国规划与地方规划、制造产业与发电应用、光伏发 电与配套电网建设的衔接和协调。加强光 伏发电规划和年度实施指导。完善光 伏电站和分布式光伏发电项目建设管理制度,促进光 伏发电有序发展。
  (二)推进标 准化体系和检测认证体系建设。建立健全光伏材料、电池及组件、系统及 部件等标准体系,完善光 伏发电系统及相关电网技术标准体系。制定完 善适合不同气候区及建筑类型的建筑光伏应用标准体系,在城市规划、建筑设 计和旧建筑改造中统筹考虑光伏发电应用。加强硅材料及硅片、光伏电池及组件、逆变器 及控制设备等产品的检测和认证平台建设,健全光 伏产品检测和认证体系,及时发 布符合标准的光伏产品目录。开展太 阳能资源观测与评价,建立太 阳能信息数据库。
  (三)加强市 场监管和行业管理。制定完 善并严格实施光伏制造行业规范条件,规范光伏市场秩序,促进落 后产能退出市场,提高产业发展水平。实行光伏电池组件、逆变器、控制设 备等关键产品检测认证制度,未通过 检测认证的产品不准进入市场。严格执 行光伏电站设备采购、设计监 理和工程建设招投标制度,反对不正当竞争,禁止地方保护。完善光 伏发电工程建设、运行技 术岗位资质管理。加强光 伏发电电网接入和运行监管。建立光 伏产业发展监测体系,及时发 布产业发展信息。加强对《中华人 民共和国可再生能源法》及配套 政策的执法监察。地方各 级政府不得以征收资源使用费等名义向太阳能发电企业收取法律法规规定之外的费用。
  六、完善并网管理和服务
  (一)加强配套电网建设。电网企 业要加强与光伏发电相适应的电网建设和改造,保障配 套电网与光伏发电项目同步建成投产。积极发 展融合先进储能技术、信息技 术的微电网和智能电网技术,提高电 网系统接纳光伏发电的能力。接入公 共电网的光伏发电项目,其接网 工程以及接入引 起的公共电网改造部分由电网企业投资建设。接入用 户侧的分布式光伏发电,接入引 起的公共电网改造部分由电网企业投资建设。
  (二)完善光 伏发电并网运行服务。各电网 企业要为光伏发电提供并网服务,优化系统调度运行,优先保 障光伏发电运行,确保光 伏发电项目及时并网,全额收购所发电量。简化分 布式光伏发电的电网接入方式和管理程序,公布分 布式光伏发电并网服务流程,建立简 捷高效的并网服务体系。对分布 式光伏发电项目免收系统备用容量费和相关服务费用。加强光 伏发电电网接入和并网运行监管。
  七、完善支持政策
  (一)大力支 持用户侧光伏应用。开放用 户侧分布式电源建设,支持和鼓励企业、机构、社区和家庭安装、使用光伏发电系统。鼓励专 业化能源服务公司与用户合作,投资建 设和经营管理为用户供电的光伏发电及相关设施。对分布 式光伏发电项目实行备案管理,豁免分 布式光伏发电应用发电业务许可。对不需 要国家资金补贴的分布式光伏发电项目,如具备 接入电网运行条件,可放开规模建设。分布式 光伏发电全部电量纳入全社会发电量和用电量统计,并作为 地方政府和电网企业业绩考核指标。自发自 用发电量不计入阶梯电价适用范围,计入地 方政府和用户节能量。
  (二)完善电价和补贴政策。对分布 式光伏发电实行按照电量补贴的政策。根据资 源条件和建设成本,制定光 伏电站分区域上网标杆电价,通过招 标等竞争方式发现价格和补贴标准。根据光 伏发电成本变化等因素,合理调 减光伏电站上网电价和分布式光伏发电补贴标准。上网电 价及补贴的执行期限原则上为20年。根据光 伏发电发展需要,调整可 再生能源电价附加征收标准,扩大可 再生能源发展基金规模。光伏发 电规模与国家可再生能源发展基金规模相协调。
  (三)改进补贴资金管理。严格可 再生能源电价附加征收管理,保障附 加资金应收尽收。完善补 贴资金支付方式和程序,对光伏电站,由电网 企业按照国家规定或招标确定的光伏发电上网电价与发电企业按月全额结算;对分布式光伏发电,建立由 电网企业按月转付补贴资金的制度。中央财 政按季度向电网企业预拨补贴资金,确保补 贴资金及时足额到位。鼓励各 级地方政府利用财政资金支持光伏发电应用。
  (四)加大财 税政策支持力度。完善中 央财政资金支持光伏产业发展的机制,加大对 太阳能资源测量、评价及信息系统建设、关键技 术装备材料研发及产业化、标准制 定及检测认证体系建设、新技术应用示范、农村和 牧区光伏发电应用以及无电地区光伏发电项目建设的支持。对分布 式光伏发电自发自用电量免收可再生能源电价附加等针对电量征收的政府性基金。企业研 发费用符合有关条件的,可按照 税法规定在计算应纳税所得额时加计扣除。企业符 合条件的兼并重组,可以按 照现行税收政策规定,享受税收优惠政策。
  (五)完善金融支持政策。金融机构要继续实施“有保有压”的信贷政策,支持具 有自主知识产权、技术先进、发展潜 力大的企业做优做强,对有市场、有订单、有效益、有信誉 的光伏制造企业提供信贷支持。根据光 伏产业特点和企业资金运转周期,按照风险可控、商业可持续、信贷准 入可达标的原则,采取灵活的信贷政策,支持优 质企业正常生产经营,支持技术创新、兼并重 组和境外投资等具有竞争优势的项目。创新金融产品和服务,支持中 小企业和家庭自建自用分布式光伏发电系统。严禁资 金流向盲目扩张产能项目和落后产能项目建设,对国家禁止建设的、不符合 产业政策的光伏制造项目不予信贷支持。
  (六)完善土 地支持政策和建设管理。对利用 戈壁荒滩等未利用土地建设光伏发电项目的,在土地规划、计划安 排时予以适度倾斜,不涉及转用的,可不占 用土地年度计划指标。探索采 用租赁国有未利用土地的供地方式,降低工 程的前期投入成本。光伏发 电项目使用未利用土地的,依法办 理用地审批手续后,可采取划拨方式供地。完善光 伏发电项目建设管理并简化程序。
  八、加强组织领导
  各有关 部门要根据本意见要求,按照职 责分工抓紧制定相关配套文件,完善光伏发电价格、税收、金融信 贷和建设用地等配套政策,确保各 项任务措施的贯彻实施。各省级 人民政府要加强对本地区光伏产业发展的管理,结合实 际制定具体实施方案,落实政策,引导本 地区光伏产业有序协调发展。健全行业组织机构,充分发 挥行业组织在加强行业自律、推广先 进技术和管理经验、开展统 计监测和研究制定标准等方面的作用。加强产业服务,建立光 伏产业监测体系,及时发布行业信息,搭建银企沟通平台,引导产业健康发展。
                                                                                                                                   国务院
                                                                                                                                 2013年7月4日
 

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